30년 전, C는 남양주시 진건읍 진관리에 있는 땅을 샀다. 그리고 최근 국토교통부가 발표한 3기 신도시에 C의 땅도 포함되어 있다. 경기도와 한국토지주택공사는 사업시행자로서, 최근 「남양주왕숙 공공주택지구」에 대한 보상계획을 공고했다. 보상시기는 2020. 12. 말이다.

C의 땅을 비롯한 남양주시 전체 땅값이 무섭게 오르고 있다. C가 처음 남양주시 땅을 살 무렵인 1990년에는 개별공시지가가 90,000원이었고 20년 후인 2010년 개별공시지가는 387,000원이었다. 그런데 그로부터 10년 후인 2020년 개별공시지가는 934,900원이다. 특히 정부가 3기 신도시 계획을 구체화할 무렵인 2018년도 지가상승률이 매우 가파르다. 2018년도 746,100원에서 2019년도 907,900원이 되었다.

시가는 더 많은 비율로 상승하였다. 주변상황이 이러하므로 C는 자연스럽게 국가로부터 충분한 보상금을 받으리라고 기대를 한다. 시가까지는 아니더라도 시가에 상응할 정도의 보상금을 받았으면 좋겠다는 생각도 한다. 그러나 국가가 C에게 협의를 요청하면서 제시한 토지보상액은 시가에 훨씬 미치지 못한다. 이로 인해 C는 국가와 협의가 어렵고, 국가는 경기도 지방토지수용위원회에 재결을 신청하여 강제수용절차를 진행한다[공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 제28조].

보상금을 산정하기 위하여 선정된 감정평가사 등은 표준지공시지가를 기준으로 하여 비교표준지(그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 다른 지역)의 지가변동률, 생산자물가상승률, 그 토지의 위치, 형상, 환경, 이용 상황 등 총 6가지의 개별요인을 고려하여 평가한 적정가격으로 한다(토지보상법 제70조).

그런데 이러한 보상가격에는 3기 신도시로 지정되면서 얻게 된 개발이익을 전혀 반영할 수 없다. 개발이익이란 공익사업의 시행계획이 공표되면 그 대상토지의 이용가치가 장차 증가될 것을 기대하여 그 기대치만큼 미리 토지가격이 상승하는 것을 의미한다. 토지보상법은 “개발이익”의 개념을 따로 정하지는 않지만, 헌법재판소는 이에 관하여 판시를 한 적이 있다. 즉, 개발이익은 그 성질상 피수용자(토지소유자)의 손실이라고는 볼 수 없다. 따라서 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다고 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이 아니라서 합헌이다(헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 결정). 이런 헌법재판소의 태도를 반영하여, 토지보상법은 명문으로 “보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다”고 규정하였다(토지보상법 제67조 제2항). 즉 개발이익이 발생하였을 경우(토지보상법은 “당해 공익사업으로 인해 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우”라고 명시하였다), 개발계획이 알려지기 전이어서 공시지가에 개발이익이 반영되기 전 시점(당해 사업의 공고일 또는 고시일 이전의 가장 가까운 시점)의 공시지가를 기준으로 토지 보상액을 결정한다(토지보상법 제70조 제5항). 하지만 이는 해당 공익사업과 관련된 개발이익만 배제한다. 즉 해당 공익사업과는 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 개발이익은 이를 포함한 가격으로 평가하여야 하고, 개발이익이 해당 공익사업의 사업인정고시일 후에 발생한 경우에도 마찬가지다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2013두21182 판결).

C는 억울하다. 만약 자신의 땅의 인근지역이 3기 신도시로 지정되었다면 3기 신도시로 인한 개발이익을 그대로 보유할 수 있었을 것이기 때문이다. C의 오랜 이웃사촌인 D는 남양주시 화도읍에 15년 전 땅을 샀다. 그런데 D의 땅은 D가 땅을 살 당시인 2004년에 비하여 현재 3배 이상 개별공시지가가 올랐다. 신도시 계획이 세워지는 등 국가가 D의 땅을 수용할 일이 생기지 않았기 때문에 D는 개발이익을 모두 보유할 수 있다.

그러나 헌법재판소는 C에 대한 토지보상금에는 개발이익을 배제하여 산정하면서도 D에게 아무런 환수조치 없이 지가상승으로 인한 개발이익을 보유하게 한 것이 평등의 원칙에 반하지 않는다고 판시하였다. 즉 공익사업에 의하여 발생한 개발이익은 성질상 그 비용의 부담자인 기업자를 통하여 궁극적으로는 공익에 귀속되어야 할 것이고 특정의 토지소유자에게 귀속될 성질의 것이 아니다. 따라서 고시된 지역 내에 피수용토지를 둔 토지소유자로부터만 이를 환수한다고 하여 합리적 이유 없이 수용 여부에 따라 토지소유자를 차별하는 것이라고 볼 수 없어 평등의 원칙에 반하지 않는다(헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 결정).

C는 요즘 배가 많이 아프다. D는 15년 동안 3배 이상 오른 땅값을 그대로 보유할 수 있는데 비해 자신은 현저히 낮은 가격의 보상만 받게 되었기 때문이다. C는 요즘 변호사를 찾아다니고 있다. 보상금 증액 소송을 제기해서라도 자신의 보상금액을 좀더 높이기 위해서다. 

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