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[법과 사건] ‘사랑의 교회’ 도로점용허가 무효 확인 사건, 끝났지만 아직 끝나지 않은 이야기

# 사랑의 교회는 2009. 6. 1. 당시 서울 서초구 서초동 1498 일대 토지 중 6,861.2㎡를 매수한 후 교회 건물을 신축하는 과정에서 서울특별시 서초구 소유의 국지도로인 참나라길 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고 지하공간에 건축되는 예배당 시설 부지의 일부로 사용할 목적으로 서초구청장에게 위 참나라길 지하 부분에 대한 ‘도로점용허가’를 신청하였다. 이에 서초구청장은 2010. 4. 6. 신축 교회 중 남측 지하 1층 325㎡를 어린이집으로 기부 채납할 것을 내용으로 하는 부관을 붙여 ‘너비 7m X 길이 154m’의 도로(이하 이 사건 도로) 지하 부분을 2010. 4. 9.부터 2019. 12. 31.까지 사랑의 교회가 점용할 수 있도록 하는 내용의 이 사건 도로점용허가처분을 하였다. 덕분에 사랑의 교회는 이 사건 도로점용허가 이후 이 사건 도로 지하 부분을 포함한 신축 교회 건물 지하에 지하 1층부터 지하 5층까지 본당(예배당), 영상예배실, 교리공부실, 성가대실, 방송실 등의 시설을 지하 6층부터 지하 8층까지 주차장, 기계실, 창고 등의 시설을 설치할 수 있었다. 서초구 주민들 중 일부는 이 같은 서초구청장의 처분은 사랑의 교회에 대한 부당한 특혜라며 반발했고 이 사건 도로점용허가처분을 한 서초구청장을 상대로 2012. 8. 29. 이 사건 도로점용허가처분의 무효 확인을 구하는 주민소송을 제기하였다.

 

   

지난 17일 대법원은 서초구청장이 사랑의 교회에 이 사건 도로점용허가 처분을 한 것은 ‘재량권을 일탈·남용하여 위법하다’는 판단을 내렸다. 서초구 주민들 중 일부가 주민소송을 제기한 때로부터 7년 만에 내려진 결론으로 두 번의 대법원 판결을 거쳤을 만큼 소송과정을 치열했다.

 

- 서초구 주민들은 이 사건 도로점용허가 처분의 무효를 구할 수 있는 자격을 갖추었는가?

이 사건 소송에서 가장 먼저 문제가 된 것은 이 사건 소송을 제기한 서초구 주민들이 과연 이 사건 도로점용허가 처분의 무효를 구할 수 있는 자격을 갖추었느냐는 것이다. 이른바 ‘원고적격’에 대한 논란으로 원칙적으로 소송을 제기할 자격은 처분의 상대방, 즉 이 사건의 경우 사랑의 교회만이 갖는 것이 원칙이지만, 제3자에 해당하는 서초구 주민들은 지방자치법을 근거로 주민소송을 제기하였으므로 이 사건 도로점용허가 처분의 무효를 다툴 자격을 갖추었다는 주장을 하였다. 이에 대한 1심과 2심 법원은 서초구 주민들에게 ‘원고적격’이 없다며 ‘각하’판단을 내렸지만, 대법원은 “주민소송 제도란 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하는 데 그 목적이 있는 것이므로 도로 등 공물이나 공공용물을 특정 사인이 배타적으로 사용하도록 하는 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되는 경우에는 주민소송의 대상이 된다.”고 판단하여 서초구 주민들의 손을 들어주었다.

 

- 원고적격’을 인정받은 서초구 주민들의 반격, 그리고 서초구 주민들의 승소 확정

대법원까지 가는 치열한 공방 끝에 ‘원고적격’을 인정받은 서초구 주민들은 다시 1심으로 돌아가 본격적으로 이 사건 도로점용허가처분의 위법성을 다투었다. 이에 1심 및 2심은 구 공유재산법 상 이 사건과 같이 사랑의 교회가 이 사건 도로 공중, 지상, 지하에 공작물인 교회 건물을 짓는 것은 “지방자치단체의 현재의 공유재산 사용 및 이용에 지장을 주지 않는 범위 내”에서만 허용되는데, 사랑의 교회는 그 범위를 넘어 공작물을 설치하였을 뿐 아니라, 이 사건 예배당과 같은 구조물 설치를 통해 지하를 점유하는 것은 원상회복도 쉽지 않고 그 유지·관리 및 안전에 상당한 위험과 책임이 수반되며, 이 사건 도로 지하 부분이 교회 건물의 일부로 영구적·전속적으로 사용됨으로써 주변 환경의 변화에 탄력적·능동적으로 대처할 수 없게 되었다며 이 사건 도로점용허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 판단한 것이다. 물론 17일 대법원 판결에서는 이 사건 도로점용허가 처분은 구 공유재산법이 아니라 그 특별법인 도로법을 우선 적용해야 한다는 결론을 내렸지만, 이 사건 도로점용허가처분이 비례·형평의 원칙 등 재량권을 일탈·남용하였다는 결론은 그대로 유지되어 이 사건 도로점용허가처분의 위법하다는 서초구 주민들의 주장은 확정적으로 받아들여졌다.

 

- 앞으로 사랑의 교회, 이 문제 어떻게 대처하나?

대법원 판결이 내려져 더 이상의 불복절차는 남아 있지 않는 상황에서 서초구청은 이른바 취소판결의 기속력에 따라 사랑의 교회에 대하여 이 사건 도로의 점용을 중지하고 원상회복, 즉 철거명령을 내리거나, 사랑의 교회가 이를 이행하지 않으면 행정대집행법에 따라 서초구청이 이 사건 도로 지하 부분의 교회 건물을 대신 철거하게 될 것이다. 그러나 사랑의 교회가 종교시설이라는 특성을 고려하면 서초구청 입장에서 사랑의 교회의 의사를 배제하고 일방적으로 이를 철거하기는 어렵고, 사랑의 교회가 스스로 이를 철거할 때까지 건축법 상의 이행강제금을 반복적으로 부과할 가능성이 높아 보인다(제80조). 사실 서초구청장이 이 사건 도로점용허가를 내릴 당시 서초구청장은 사랑의 교회에 대하여 영구적인 점용허가기간을 부여한 것이 아니므로, 기간이 종료되거나 이 사건 도로점용허가처분이 취소되면 ‘원상회복’의 의무가 있다는 것은 사랑의 교회도 인지하고 있을 것으로 보이나, 최근 사랑의 교회는 ‘원상회복’이라는 것이 반드시 교회 건물의 철거를 의미하는 것은 아니라는 주장을 하고 있는 것으로 알려져 앞으로 이번 대법원 판결 집행과정에서는 상당한 진통과 마찰이 예상되고 있다.

조태진 법조전문기자/변호사  |  expert@econovill.com  |  승인 2019.10.22  13:20:37
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